城市住宅小区供水抄表到户的困惑及解决路径
作者:黄奇璞 来源:中国供水节水报
一、城市住宅小区供水抄表到户问题已成为社会的热点
由于历史原因，全国所有城市都存在着相当部分的住宅小区其供水并不是由供水企业直接向最终用户抄表收费的状况，而是采取向物业管理单位或物业代管单位实行总表抄收的方式。由于物业管理单位或物业代管单位对住宅小区进行的供水抄表收费工作没有统一规范，导致不论用户用水违章与否，如未交或未按时缴交物业管理费、单方认为用户不服从物业管理等，即动辄采取停水的措施，一度形成物管单位与业主之间相当尖锐的矛盾；由于住宅小区公共供水管网维护不当，小区公共供水设施陈旧以及物业管理水平参差不齐，导致小区内供水漏损率居高不下、水质差、水压不足，小区用户怨声载道；尤其是随着城市居民的维权意识不断提高，物业管理单位或物业代管单位擅自将相关非供水费用从水费渠道向小区住户分摊，导致小区内用水单价远远高于政府物价行政主管部门公布的居民水价等等，城市住宅小区用户要求由供水企业直接抄表收费的呼声日益高涨，并逐步成为全国所有城市政府不得不面对的群众热点难点问题之一。
以珠海为例，截止至2002年底，珠海主城区尚有394个住宅小区是由供水企业采取总表抄收水费的方式，其对应的小区住户分表达96200户，约占主城区用户水表总量的55%。由于总表后的住宅小区内部公共供水管网维护不当，该更新的设施未能及时得到更换，漏损严重，总表与分表之间的计量差额高达20%。物业管理单位的管理行为没有统一规范，大部分住宅小区的到户水价比政府物价行政主管部门公布的居民水价标准高出10%以上，甚至达60%。
历史遗留的问题尚未得到有效解决，《住宅小区供水抄表到户的施工标准及验收规范》又未能及时出台，导致新的问题不断出现。
2003年6月8日，国家正式颁布《物业管理条例》，并于2003年9月1日起施行，《条例》明确要求供水企业必须向最终用户抄表收费。《条例》的正式实施，不仅对珠海，而且对全国所有城市，就如何解决住宅小区由供水企业直接抄表到户的问题均提出了严峻的挑战。这已经不单纯是供水企业的一个企业行为，而是关乎千千万万老百姓民生的一个群众根本利益问题，它既考验着全国所有城市的供水企业，同时还考验着全国所有城市的人民政府。
二、由供水企业向最终用户抄表收费的困惑
依据《物业管理条例》，由供水企业向最终用户实施直接抄表收费，是行政法规为供水企业设立的一项法定义务。因此，供水企业应该对最终用户的水质、水压以及服务负有直接责任。为确保该项义务的全面履行，供水企业必须以住宅小区内的公共供水设施，包括管网、二次供水加压泵房、屋顶水箱或地下水池及其他相应的附属设施进行接收并予以改造为必要的实施前提。由此，产生出以下困惑（注：本文写于去年12月，当时尚未颁布《物权法》）：
（一）尽管《物权法》尚未颁布，但住宅小区内的公共供水设施及相应附属设施，属于住宅小区所有业主的公共财产是不容置疑的，其产权理所当然归住宅小区所有业主共同拥有。因此，对于这些小区业主共同拥有的私有财产，不管是政府，抑或是供水企业都无处置权。但是，如果住宅小区内的公共供水设施及相应附属设施不移交给供水企业，则供水企业将无法对其进行改造和维护，从而导致供水企业在客观上难以承担对最终用户的供水水质、水压以及服务直接负责的责任。
（二）要实施对所有住宅小区内的公共供水设施及相应附属设施进行改造、维护和管理，其对应的费用非常巨大。《物业管理条例》对此费用如何投入、由谁投入并没有明确，其配套的《小区专项维修资金筹集、使用和管理办法》亦未出台。据供水企业初步测算，仅仅是对上述珠海市主城区内的394个住宅小区进行区内公共供水设施及相应附属设施改造，其总投入接近1亿元人民币。如果全部由供水企业承担，以供水企业现有的收支能力则是无法承受的；如果由住宅小区业主共同分担，业主则认为此类改造应属于开发商的责任；如果由开发商负责，而现实的情况是，大部分住宅小区已找不到开发商，即使找到，开发商认为由其负责没有相应的法律依据。
（三）供水卫生安全问题已逐渐引起老百姓的高度关注，尤其是二次加压供水的屋顶水箱清洗问题，近期又成为老百姓和媒体关注的焦点。供水企业曾经提出的产、供、销(至最终用户)，建、管、修“一条龙”终身服务的思路，一度因为“垄断”的理由被“封杀”。《物业管理条例》的颁布施行，供水企业必须向最终用户抄表收费，即产、供、销至最终用户的“半条龙”终身服务责任已由行政法规明确设定为供水企业应尽的一项义务；那么，为了确保供水企业在结果上真正承担起对最终用户的水质、水压以及服务的责任，可否亦由行政法规将建、管、修另“半条龙”的终身服务责任同样设定为供水企业应尽的一项义务？当然，设定这一义务的履行过程应该保证公开、公平、公正。
三、解决该问题的几点建议
（一）城市住宅小区业主委员会或全体业主共同把小区内的公共供水设施及相关附属设施委托给供水企业进行改造、维护和管理。换言之，由于住宅小区内的公共供水设施及相关附属设施的产权归属小区内的所有业主共同拥有，若没有产权人的委托，供水企业无权进入小区内对小区公共供水设施及相关附属设施进行改造、维护和管理，否则，侵犯了公民的私有财产权，供水企业存在违法的风险。从另一个角度，住宅小区全体业主也可以委托社会上的专业中介服务机构对小区内的公共设施(当然包括公共供水设施)进行改造、维护和管理。由此，供水企业与社会上的专业中介服务机构可以形成竞争态势，住宅小区的业主则可以实现“择优委托”。当然，“择优委托”的实现可能涉及到《物业管理条例》的修改和完善。
（二）按照“谁投资、谁受益”的原则，城市住宅小区内的公共供水设施改造、维护及管理的费用理应由小区全体业主共同承担，即便是开发商先期投资建设或改造，但最终将体现在房价上，即结果仍是小区业主负责；相关的维护及管理费用，则应从小区专项维护资金中列支。珠海市政府及供水企业已承诺在2007年年底前完成珠海市主城区所有小区供水抄表到户的接收改造工作，其相关改造费用列入供水企业的成本，并于2005年在依法召开的自来水价格调整听证会上获得通过。这在《物业管理条例》的相关配套法规未出台及完善之前，不失为解决历史遗留问题的一条较好的路径。国内其他城市亦有类似做法，也有城市采取“财政、供水企业、开发商或业主共同筹资”解决住宅小区供水抄表到户改造资金问题的方法。
（三）通过过程的公开、公平、公正以保证结果的公平、公正，将所有城市住宅小区的公共供水设施，其建、管、修的终身责任同样以行政法规的形式设定为供水企业的法定义务。城市住宅小区的供水水质、水压、水损率等基本服务指标的达标保证，主要取决于住宅小区内的公共供水设施的材料质量、施工标准和维护水平。如果将建(施工)、管(管理)、修(维修)的责任设定为供水企业的终身责任(即法定义务)，只要任一环节出了问题，供水企业必须分清责任负责到底并限时解决，这样，则有理由相信实现住宅小区的供水水质、水压、水损率等基本服务指标达到安全优质这一结果是可以得到保证的。为了避免“垄断”的嫌疑，建、管、修的任一过程必须做到公开、公平、公正。如何实现过程的“三公”仍属技术性的范畴，在制定相应的法规时完全可以采取技术措施加以解决。亦同样，法规可以设定允许投资商或全体业主“择优选择”建、管、修的其他社会中介服务机构，此种情形下，其责任则不一定是由供水企业单方面终身承担，或者说其他社会中介服务机构难以承担终身责任。
|
